随着高科技的日新月异，世界汽车的制造体系也在经历着不断的颠覆和重塑。当今的汽车，已不再仅仅是一项简单的交通工具，而是演化成一款包含了智能交通信息在内的综合平台。在世界出行大变革的形势下，中国汽车制造业凭借着对新能源技术和信息科技技术的敏锐掌握，成功跻身这场全球变革的行列，并成为主导者之一。站在新的历史分界线上，中国如何能够顺利实现从一个新兴的汽车大国向汽车强国的转变，考验着决策者的智慧和从业者的信心与勇气。

改革开放40年来，中国汽车产业快速崛起，产销量位居全球第一，成为我国国民经济的一大支柱。这一成就的取得，追源溯流，与国家在不同时期制定的与时俱进的汽车产业政策密切相关。40年来，通过政策的引导和自主创新，中国已成为全球范围内汽车电动化、智能化、共享化发展方向的积极倡导者和引领者，这不仅为中国汽车产业应对全方位对外开放营造了良好的国际竞争环境，更为我国能够尽快实现“迈向世界汽车制造强国”的宏伟蓝图提供了机遇和核心竞争力。

概括而言，根据不同时期的国内主要矛盾和对外开放条件，可将1978—2018年期间中国汽车产业的发展历程分为四个阶段：从无到有（1978—1994）、从小到大（1994—2004）、战略转移（2004—2018）、由大变强（2018—）。这40年，中国汽车产业经历了在开放中融合，在融合中崛起，在崛起中竞争，在竞争中成熟的发展历程。经过了岁月积淀的中国汽车产业，在蹒跚走过40年的风雨历程后，终于以一个成熟者的姿态，意气风发地站在行业前列，参与并引导着下一步产业变革的来临。

2018年，中国突破性地做出了降低汽车关税、逐步放开汽车外资股比限制的承诺，这是中国与世界深度融合的重要标志，更是中国自信开放的战略抉择。在中国汽车产业即将进入的一个前所未有的全方位对外开放新时期中，新能源汽车以先行者的姿态迈向了竞争发展与结构调整并重的新发展轨道。随着汽车产业动力转型的大幕拉开，预示着我国汽车产业深度改革开放、全方位参与国际竞争的新时代来临。

国家之所以会如此大魄力的出台开放政策，究其原因，就是因为我国40年的成功发展经验让我们确信：坚持改革开放，是形成国际领先产业基础的必要手段，自主创新是产业发展的灵魂，执着的理想信念是产业发展的动力，自主品牌是民族经济发展的根本。坚持自主发展是将产业做精、做强的唯一途径。

一、从无到有 奠定基础

1978年之前，在高度集中的计划经济体制下，汽车在中国并未形成一个产业。尽管自新中国成立以来，中国政府就开始扶持汽车工业的发展，但由于各种原因，我国汽车工业总体很弱小，在车型上也基本只限于卡车。

改革开放以后，发展的洪流滚滚向前，人民对汽车产品需求的欲望也在不断增长。要不要鼓励轿车进入家庭？这是当时的时代命题。经过一番激烈的讨论，国家最终决定要引进技术，发展轿车工业。于是，从80年代中期开始，在当时中国整体还处于封闭的大环境下，外资抱着谨慎和保守的态度开始陆续进入中国，先后形成了北汽克莱斯勒、上汽大众、一汽大众等中外合资企业。

在引进外资政策的推动下，中国汽车产业开始缓慢发展。1979年，中国汽车产量是18万辆，车型主要是卡车。直至1992年，经过14年的发展，全国汽车总产量才超过百万辆。1994年，全国汽车总产量达136万辆，其中轿车产量仅20多万辆。

分析这组缓慢增长的数据，背后的原因与当时所在的历史环境不无关系。

第一，在计划经济的管理体制下，政府用行政手段管理企业和市场，难以形成有效的竞争机制。再加上中央和地方分税制的经济体制，以及中央对地方调控手段不完善，各省市建立汽车厂的热情空前高涨，造成了汽车厂点过多、分散，低水平重复建设、重复引进的局面。以1993年为例，全国汽车生产企业已达124家，但其中产能在万辆以上的企业仅有33家。

第二，改革开放初期，我国的轿车产业基本是从零起步。由于没有汽车产品的个人消费，导致市场规模无法形成，影响了外资企业和自主发展的信心，汽车工业无法成为国民经济的支柱产业，也不能形成市场竞争的基础条件。

第三，当时的汽车和零部件企业全部为国有企业或集体所有制企业，中外合资的资源基本被国有企业垄断（这种现象一直延续至今）。中国汽车产业的自主发展受到局限。

第四，在合资企业中，中方并不掌握轿车（乘用车）的研发和大批量生产技术与管理技术。外方一旦成为主导，中方的自主发展必会受到抑制。例如，北汽公司与克莱斯勒合资后，北汽公司就无奈放弃了原来打算用引进技术升级改造“北京212吉普”的计划，以致造成终生遗憾。

基于上述阻碍汽车工业发展的主要矛盾，国家认为有必要制定一部产业政策，来引领处于迷茫中的中国汽车产业。1994年，新中国第一部汽车产业政策——《汽车工业产业政策》颁布。这部产业政策主要针对当时的主要矛盾制定，针对性和时效性十分明显。

为了尽快形成市场规模，该政策首次提出鼓励汽车个人消费，明确了以轿车为主的汽车发展方向，并重点支持已合资的轿车项目尽快建成投产；同时还对合资企业规定了外汇平衡的要求，并对合资产品的最低国产化率和外资所占股比上限设定了红线。这些条款为我国汽车产业的自主发展留出了空间，并为今后的发展奠定了基础。

《汽车工业产业政策》的出台，具有划时代的意义和作用：

其一，第一部汽车产业政策的颁布，意味着中国汽车产业从封闭发展进入半封闭发展时代，并完成了轿车从无到有的建设过程。

其二，对于新建轿车项目停止审批的规定，意味着我国汽车产业开始进入长期艰难的产业结构调整历程。

其三，外资的进入和个人消费市场的开放，意味着我国长期执行的计划经济体制开始向市场经济体制转变。

其四，对整车和发动机外资股比的规定和同一外资设立同类产品合资企业数量的限制，为我国企业的自主发展留下了空间。

其五，鼓励轿车个人消费（进入家庭）和市场目标的规定，为外资和自主企业发展增添了信心。

其六，外资带来的轿车研发、生产技术和产品，以及零部件对外资的全面开放和对整车产品的国产化要求，都为我国汽车产业的自主发展奠定了坚实基础。

在这部产业政策执行的10年间，我国汽车产量翻了两番（达到507万辆），轿车产量翻了三番（达到203万辆）。但接下来，随着改革的持续深入和产业的纵深化发展，新的矛盾再次出现，第一部产业政策的调整也势在必行。

二、从小到大 与时俱进

进入2000年以后，汽车产业在发展过程中逐渐暴露出新的矛盾。

第一，2001年12月11日，中国正式加入WTO。根据相关承诺，中国必须在管理体制、经贸政策、外资政策、市场政策等方面加快改革步伐，以便尽快向完全的市场经济体制过渡。汽车产业从此开始承受加快对外开放的压力。虽然国家为中国汽车产业争取了3年过渡期，即从2002年至2004年，我们可以继续实行汽车进口的配额许可证管理；汽车及其关键件进口配额可以在2000年60亿美元的基础上每年递增15%。但很明显，原有的汽车产业政策已不再适应新的发展环境，必须按照谈判承诺的改革步伐来进行相应调整。

第二，亟待调整的还有汽车消费政策。因为直到2004年，第一个产业政策中规定的2000年轿车产量的预期目标（汽车总产量的50%）仍没能实现。我国2004年的轿车产量仍不到当年汽车总产量的50%。究其原因，则是轿车进入家庭的市场潜力没有充分发挥。而比例过低的产品结构将会影响市场机制的建立。因此，这就需要通过新的消费政策来创造良好的市场环境，从而拉动潜在的消费需求。

第三，中外合资企业对我国汽车产业的发展既有积极一面，也有消极一面。即外方在提供了某些现成技术的同时，也在一种程度上束缚了中方自主发展的动力和手脚，致使我国汽车产业自主发展动作迟缓，这有悖于引进外资的初衷。“只有合资品牌轿车，没有自主品牌”的局面急需改变，这就需要中国汽车加快自主发展的步伐。

第四，执行第一部产业政策10年的实践证明，汽车产业“散、乱、低、慢”问题的产生有一定的历史根源和必然性，只靠计划经济时期的行政手段是无法解决的，需要逐步强化法制化管理并充分发挥市场机制的调节作用才能解决。

针对以上主要矛盾，2004年，我国政府本着保护弱小产业自主发展的原则，结合新时期国内外的产业发展因素，颁布了新中国第二部汽车产业政策——《汽车产业发展政策》。

与“1994版”政策相比，“2004版”汽车产业政策提出了“培育以私人消费为主体的汽车市场”，首次将汽车工业产业政策与汽车消费政策合二为一，这为我国契合产业市场化、国际化发展，形成具有逐步扩大对外开放的应对能力，奠定了基础。

归纳来看，第二部汽车产业发展政策具有以下意义和作用。

其一，中国做出了适应加入WTO承诺的调整，取消了汽车发动机的外资股比限制和对合资企业产品国产化率等要求，但仍保留了整车合资企业对外资股比的限制，这体现了国家坚持对自主发展的政策性保护。

其二，“品牌战略”提上日程。政策开始向支持开发自主品牌产品方向倾斜，实施品牌战略，催生了自主品牌企业和民营汽车的诞生与发展，激励了自主品牌汽车提高研发和技术创新能力，并为国际化发展奠定基础。

其三，建立起全国统一、开放的汽车市场及管理制度，培育了以私人消费为主体的市场机制，使汽车市场进入快速增长的轨道。

其四，汽车投资和准入管理体制的改革，即将审批改为核准、备案制，以及法律法规、标准的逐步完善，强化了市场配置资源的基础性作用，传统汽车产业的竞争机制基本形成。

其五，第一部汽车产业政策颁布期间，对于重复建设的现象，政府的调控手段还比较单一，只能选择不批项目。但第二部汽车产业政策明确建立了退出机制，促进了政府中后期监管体制的建立和行业结构调整，有效抑制了传统汽车的散乱局面和低水平重复建设的乱象。

在第二部汽车产业政策的引导下，中国汽车产业进入到发展快车道：仅用4年时间，2008年汽车总产量便从500万辆/年发展为1000万辆/年以上，跻身世界汽车生产大国行列；2009年，中国汽车总销量大爆发，车辆销售1365万辆，同比增长46.15%，成为世界上最大的汽车销售市场。当然，中国汽车产销量的剧增，除了得益于鼓励消费的政策因素外，也与国家在这一时期出台的其他新政，包括大力减少税收，以及为建设基础设施尤其是交通运输设施进行重点投资等多种因素有关。